العقوبات الأميركية على سورية: ما بين أداة ضغط واستراتيجية انفتاح

مقدمة

اعتمدت الولايات المتحدة الأميركية، في تعاملها مع الدول التي فرضت عليها العقوبات، سياسةَ الرُّخَص، وذلك لأهداف متعددة، فإما أن يكون هدف تلك الإعفاءات مساعدةَ شعب الدولة المعاقبة في قطاعات حيوية مثل الصحة والغذاء، وإما أن يكون مساعدةَ الحكومة المعاقَبة، بهدف اختبار سلوكها أو بدء حوار بينها وبين أميركا، أو مساعدة شركات معينة دون قطاعات كاملة. وبناءً على هذا السلوك الأميركي تجاه العقوبات؛ أصدرت وزارة الخزانة الأميركية، في 23 أيار/ مايو 2025، رخصتَين متعلقتَين بسورية: الأولى تشمل كل القطاعات مع استثناءات محددة، والثانية للبنك التجاري السوري، وهي أول رخصة أميركية يكون الهدف فيها مساعدة الحكومة السورية الانتقالية اقتصاديًا بشكل مباشر، إذ كانت الرخص السابقة تحاول تخفيف الأزمات فقط، وذلك مثل الرخصتين الصادرتين بعد جائحة كورونا 2020، وزلزال شباط/ فبراير 2023، وكذلك أصدر الرئيس الأميركي قرارًا تنفيذيًا متعلقًا بسورية، في 30 حزيران /يونيو 2025، يُلغي من خلاله عددًا من الأوامر التنفيذية السابقة، ويقدّم إعفاءات جديدة على قوانين عقوبات مفروضة على سورية.

في هذه الورقة، نحاول قراءة مواقف السياسيين الأميركيين، قُبيل لقاء الرئيسين السوري والأميركي في 14 أيار/مايو 2025 في الرياض، وبعده، مع رصد الرخص الأميركية الصادرة آخر ثلاث سنوات، والبلدان المعاقَبة المرتبطة بها، وتحليلها ضمن مستويات عدة، وتقديم مقارنة بينها وبين الرّخَص الصادرة للعقوبات على سورية، مع التركيز على الرخصتَين الصادرتَين لسورية، في أيار/ مايو 2025، وشرح المساحات الاقتصادية التي فُتحت بعدها، عبر إنشاء أداة تفاعلية للمؤسسات والكيانات التي شملتها الرخصة، ونحاول أيضًا تحليل الأمر التنفيذي الذي أصدره الرئيس ترامب، في 30 حزيران/ يونيو 2024، والعقوبات المتبقية على سورية، وآليات تأثير الدبلوماسية السورية، وجماعات الضغط “اللوبيات” السورية في أميركا، في هذا الشأن.

أولًا: تجارب أميركية سابقة في تخفيف العقوبات عبر الرخص

بدأ سلوك الرخص الأميركية بالظهور بوضوح في عهد الرئيس باراك أوباما، عام 2017، عندما أصدر مكتب مراقبة الأصول الأجنبية ترخيصًا عامًا للعقوبات الأميركية على السودان، في كانون الثاني/ يناير 2017، يجيز معظم الأعمال والمعاملات التجارية من السودان وإليها. وانتهى المطاف بالرخص إلى إزالة أغلب العقوبات على السودان في تشرين الأول/ أكتوبر 2017 ^[1]، وأزيل اسم السودان من قوائم الدول الداعمة للإرهاب، في 20 أيار/ مايو 2021.

وبقراءة للرُّخص الأميركية بين عامي 2022 و2025، نجد أن الرخص الأميركية على كلّ الدول المعاقبة، باستثناء سورية، كانت قد استهدفت إما الدولة المُعاقَبة من أجل بدء مسار سياسي تفاوضي معها لإزالة العقوبات عليها، وإما مساعدة الشعب بشكل مؤقت، عبر إعفاءات لقطاعات معينة، أو استهدفت شركات محددة لإعفائها من العقوبات. وبناء على الشكل (1) الذي اعتمد على قرارات وزارة الخزانة الأميركية، بين عامي 2022 و2025؛ نجد أن الحكومة الأميركية أصدرت نحو 40 رخصة، استهدفت شعب الدولة المُعاقبة أو الدولة أو الشركات، 10 رخص فقط منها استهدفت الدولة المعاقَبة، ولكنها لم تكن كلّها مفتوحة المُدّة، مثل رخص قطاع الغاز والنفط الفنزويلي[2]، ورخص لجزء من البنوك الروسية التي استمرت 6 أشهر فقط[3]، في حين كانت هناك 4 رخص فقط مفتوحة المدة لحكومات الدول المعاقبة، ولكنها لا تشمل قطاعات سيادية قد تساعد هذه الدول اقتصاديًا، مثل الرخصة الدبلوماسية لروسيا التي تسمح لروسيا بإجراء معاملات دبلوماسية عامة[4]، أو الرخصة للجمعية الوطنية الفنزويلية التي تُمثل مجلس الشعب في فنزويلا، وتُجيز لأميركا العمل معها دونًا عن باقي المؤسسات الرسمية في فنزويلا[5].

أما على الصعيد الرّخص التي تستهدف شعب الدولة المُعاقَبة، فقد كان معظمها مفتوحَ المدة، مثل الرّخصة التي شملت الغذاء والصحة في روسيا، أو الرّخص التي تشمل مواطني الدول المعاقبة خارج بلادهم، مثل الرخصة التي تتيح استخدام الطلبة الجامعيين الإيرانيين لبعض البرمجيات خارج إيران[6]، في حين كانت أغلبية الرخص بشكل عام موجّهة إلى شركات محددة في البلدان المعاقبة، وغالبًا ما يكون إعفاء الشركات نتيجة تقديمها طلبًا للرخصة، ويكون ذلك عبر آليةٍ وضعتها وزارة الخزانة الأميركية على موقعها^[7]، أو تستهدف الرخصة شركةً تُلبّي المصالح الأميركية، مثل الرخصة التي أصدرتها أميركا المرتبطة بالسفينة “M.V. Tinos I” وبعض الشركات المتعاملة معها، والتي فُرضت عليها عقوبات في وقت سابق ضمن برنامج العقوبات على إيران، وشملت الرخصة السفينة فقط، عندما تكون في المياه الأميركية[8].

وممّا سبق، يتبيّن أن السلوك الأميركي في إقرار الرخص آخر 3 سنوات للبلاد التي فُرضَت عليها عقوبات، وهي إيران وروسيا وفنزويلا، لم يكن متعلقًا بشكل أساسي بانفتاح دبلوماسي بين أميركا وهذه البلدان، أو مساعدة الحكومة بشكل كامل في تحقيق خطوات نحو تحسين الواقع الأمني والتعافي الاقتصادي، بل كانت مرتبطة بمساعدة الشعب جزئيًا، أو بمصالح أميركية في الدولة المعاقبة، وذلك على عكس رُخص العقوبات الأميركية التي صدرت بشأن سورية بعد سقوط نظام الأسد، إذ كانت موجهة للدولة السورية بشكل مباشر بالدرجة الأولى، وذلك لمساعدتها في التعافي المبكر، على عكس الرخص السابقة للعقوبات على سورية التي طرحتها وزارة الخزانة الأميركية ما قبل سقوط الأسد.

ثانيًا: المواقف الأميركية من سورية قُبيل لقاء الشرع – ترامب وبعده

كانت التصريحات الأميركية، بعد سقوط نظام الأسد في 8 كانون الأول/ ديسمبر2024، بمُجملها مُرحّبة بسقوط النظام، مع تخوّفٍ من طبيعة الحكم الجديد في الوقت نفسه، مثل موقف تولسي جابارد، مسؤولة الأمن القومي الأميركي، التي اعتبرت أن الذين حازوا السلطة في دمشق “هم أنفسهم الذين رقصوا فرحًا في أحداث أيلول/ سبتمبر 2001”^[9]، ويأتي موقف “جابارد” استمرارًا لسلوكها المؤيد سابقًا للأسد، وكانت قد زارته عام 2016، حين كانت نائبةً عن مدينة هاواي.

ومع مرور الوقت، كما يُبيّن الشكل (2)، بدأت تظهر معالم انفتاح دبلوماسي أميركي على دمشق، وذلك عبر مطالبة نائبين في الكونغرس، في 21 آذار/ مارس 2025، بإعادة تقييم السياسية الأميركية تجاه سورية، وإعطائها فرصةً للتعافي وإعادة الإعمار^[10]. وفي 22 آذار/ مارس، أي بعد يوم واحد من تصريح النائبين، قدّم المبعوث الأميركي للشرق الأوسط “ستيف وارتكوف” موقفًا إيجابيًا حيال الحكومة الجديدة في دمشق، حيث صرّح أن الشرق الأوسط بدأ يحكمه الشباب، وأنّ “الجولاني تغيَّر، وهذا حال طبيعي مع تقدّم العمر”، وأنّ ما حدث في سورية إيجابي، بسبب طرد إيران من البلاد^[11]. وفي هذين الموقفين مؤشرات على بداية تغيّر الخطاب الرسمي الأميركي، في مستويات ما دون رئاسية.

وعلى الرغم من تأكيد السفير الأميركي السابق لسورية “روبرت فورد” أن الحكومة الأميركية لا تعترف بـ “حكومة أحمد الشرع”^[12]، ومن تصريحات المتحدثة باسم وزارة الخارجية الأميركية “توماس بروس” أنّ أميركا ليست في طور تطبيع العلاقات الدبلوماسية مع دمشق”^[13]؛ فقد استمرّت مؤشرات الإرادة الأميركية على فتح علاقات دبلوماسية مع حكومة دمشق، وتجلّى ذلك عبر زيارة عضو الكونغرس الأميركي “كوري ميلر” إلى دمشق ولقائه الرئيس الشرع^[14]، وتعيين مبعوث للبنك الدولي إلى سورية^[15]، وذلك بالتزامن مع خطوات أميركية تشير إلى أن هناك رغبة في منح الحكومة السورية فرصةً لتحسين الواقع الاقتصادي، وأكّد ذلك السماحُ للحكومة القطرية في 7 أيار/ مايو 2025 بتمويل رواتب القطاع العام في سورية، باستثناء قطاعي الأمن والدفاع^[16]. ثم جاء لقاء الرئيسَين أحمد الشرع ودونالد ترامب، في 14 أيار/ مايو 2025، نقطةً مفصليةً في تاريخ البلدَين، وذلك بعد مرور نحو 25 عامًا على آخر لقاء رئاسي سوري- أميركي، جمع حافظ الأسد ببيل كلينتون في جنيف عام 2000.

وبعد لقاء الرئيسَين؛ أصدرت وزارة الخزانة الأميركية رخصتَين استهدفتا “الحكومة السورية بعد 13 أيار/ مايو 2025″، ولم يكن إطلاق الرخصتَين الموقفَ الأخير تجاه العقوبات على سورية، إذ شكّكَ الإعلام الأميركي في جدوى الرخص، من حيث كفايته لإتمام عملية تعاف مبكر في سورية^[17]، في حين أشار الخطاب الرسمي إلى أن هذه الإعفاءات هي بداية مسار “يضع البلاد على مسار مستقبل مشرق ومزدهر ومستقرّ”، بحسب تصريحات وزير الخزانة الأميركي “سكوت بيسنت”، عقب إعلانه الرسميّ عن الرّخص^[18]، وصرّح وزير الخارجية الأميركية “ماركو روبيو” بأنّ الاجراءات الأميركية تهدف إلى “زيادة الاستثمارات والتدفقات النقدية التي ستُسهّل الخدمات الأساسية وإعادة الإعمار في سورية”^[19]، وأقرَّ روبيو بأن الإعفاءات المتكررة ستُشكل عائقًا أمام الاستثمارات طويلة الأجل في سورية^[20]، في حين أشارت “مجموعة الأزمات International Crisis Group [21]” إلى أنّه من الواجب إعادة التفكير في العقوبات الأميركية على سورية، والعمل على إزالة اسم الرئيس الشرع من لوائح عقوبات مجلس الأمن، وهذا يتطلّب جُهدًا بإنشاء تفاهمات مع روسيا، لضمان عدم استخدام حق النقض/ الفيتو لمنع الإزالة من لوائح إرهاب مجلس الأمن^[22].

وكانت الخطوة الدبلوماسية الأبرز بعد لقاء الرئيسين هي تعيين “توم باراك” السفير الأميركي في أنقرة مبعوثًا أيضًا لسورية، وزيارته دمشق ولقائه الرئيس الشرع، وبرزت قضيّة تصنيف سورية “كدولة راعية للإرهاب”، ضمن تصريحات المبعوث الأميركي، إذ أشار إلى أنّ الرئيس ترامب لديه النية في إزالة سورية من قائمة الدول الراعية للإرهاب^[23]، وكانت سورية قد أضيفت إلى تلك القائمة عام 1979.

وبناءً على ذلك، شكَّلت ثلاثية: الموقف الرسمي الأميركي – الإعلام الأميركي – موقف المنظمات الدولية، موقفًا إيجابيًا، من حيث اعتبار أن الرّخص ليست كافية للحكومة السورية، وأنها ليست الخطوة الدبلوماسية الأميركية الأخيرة تجاه دمشق، وهذا ما عكسه طرح “مشروع قانون لإلغاء قانون قيصر لحماية المدنيين في سورية لعام 2019” الذي قدّمَه النائبان “جين شاهين” و “راند بول” إلى مجلس الشيوخ^[24]. ومن المهم هنا ذكر أن “شاهين” من الحزب الديمقراطي، و”بول” من الحزب الجمهوري، أي أن المقترح هو عابر للحزبين (bipartisan)، مما يُكسبه أهمية في النقاش داخل مجلس الشيوخ، وهذا يُفضي إلى أن موقف الإدارة الأميركية يتجه إلى أن تكون فكرة الرخص سلوكًا أوليًا، بالتوازي مع انفتاح دبلوماسي تدريجي عبر التواصل مع الحكومة السورية بشكل أوسع، ودعوتها للقاءات الدولية أيضًا، ولكن هذا التوجه بحاجة إلى تعزيز سلوك دبلوماسي من قِبل الحكومة السورية أولًا، ومن المجموعات السورية – الأميركية في أميركا ثانيًا.

ثالثًا: رُخص أميركية مفتوحة وأمر تنفيذي للعقوبات على سورية

بدأت أميركا سلوكها برخص العقوبات تجاه سورية في عام 2019، ولم تستهدف قط مساعدة نظام الأسد في تلك الرّخص، بل كانت واضحة في أهداف كلّ رخصة، حيث تنوّعت الرخص بين رخص مقدمة إلى دول أخرى لتقديم الخدمات في سورية في المناطق غير الخاضعة لسيطرة نظام الأسد، وهي الرخصة التي حصَّلَتها تركيا لتقديم الخدمات في بعض مجالات التنمية^[25]، ورخص متعلقة بالحالات الطارئة في سورية مثل حالتي جائحة كورونا 2020 ^[26]، وزلزال شباط/ فبراير 2023، وكان الهدف منهما السماحَ باستيراد المواد والمعدات الطبية، وبتحويل الأموال إلى سورية على أن لا تشمل الأشخاص المعاقبين، وذلك لمدة 6 أشهر، ورخص بحسب المنطقة الجغرافية لمناطق غير خاضعة لسيطرة نظام الأسد في شمال شرق وشمال غرب سورية، وذلك لقطاعات عديدة مثل الاتصالات والبنية التحتية والتعليم، وكانت مفتوحة المدة^[27].

وبعد لقاء الشرع – ترامب، أصدرت الحكومة الأميركية في 23 أيار/ مايو 2025 رخصتَين متعلقتَين بسورية، إحداهما شاملة لعدة قطاعات، والأخرى موجّهة للبنك التجاري السوري^[28]، ولم تُحدّد بنص الرخصتين أي مدة لنهايتها، في حين كانت المدة محددة 180 يومًا في رخصة زلزال شباط/ فبراير 2023^[29]، وأعلن البيت الأبيض أن الرئيس ترامب وقّع أمرًا تنفيذيًا بإلغاء العقوبات المفروضة على سورية، في 30 حزيران/ يونيو 2025 ^[30].

الرخصة رقم 25 المتعلقة بالعقوبات عن سورية

أعلنت وزارة الخزانة الأميركية ومراقبة الأصول الأجنبية OFAC، (وهي مسؤولة عن إصدار جزء من لوائح العقوبات والرخص لتلك العقوبات)، الرخصة رقم 25 (GENERAL LICENSE NO. 25) المتعلّقة برفع الحظر عن كلّ المعاملات المحظورة سابقًا على الحكومة السورية مع المؤسسات الأميركية والمواطنين الأميركيين، باستثناء:

الأفراد والكيانات المدرجين ضمن لائحة ^[31]SDN، التي تضم المتهمين بالإرهاب بالنسبة للحكومة الأميركية، باستثناء الأشخاص والكيانات المذكورين بملحق الرخصة.
فك التجميد عن الأصول المالية للكيانات المدرجة في ملحق الرخصة.
إزالة الأفراد والكيانات المدرجين بملحق الرخصة من قوائم العقوبات بشكل كامل.
أيّ معاملات لصالح أو مع حكومات: إيران، روسيا، كوريا الشمالية، أو أيّ نقل أو تمويل بضائع لهذه الدول.
قوانين تجارة الأسلحة ^[32]ITAR، وتشمل المعدات العسكرية وتقنياتها، وقوانين إدارة الصادرات من وزارة التجارة EAR^[33]، وتشمل الإلكترونيات الدقيقة وتقنيات الذكاء الصناعي والمعدات الكيميائية والبيولوجية، وهذا يعني أنه لا يحقّ للشركات التي شملتها الرخص استيراد أو شراء تلك المعدات والتجهيزات.

يضمّ الملحق بحسب الأداة التفاعلية جهات حكومية، مثل وزارة السياحة السورية، والمديرية العامة للموانئ السورية، وعدة بنوك (منها بنك التعاون الزراعي والبنك التجاري السوري)، وشخصيتين هما الرئيس أحمد الشرع ووزير الداخلية أنس خطاب، مع التأكيد أن ملحق الرخصة لا يعني إزالة الكيانات والأفراد من لوائح العقوبات الأميركية، بل تقديم رخصة لهم غير محددة، وهذا يعني أن الهدف الأساسي لأي حراك سياسي سوري رسمي يجب أن يكون إزالة تلك الكيانات والأفراد من قوائم الإرهاب بشكل كامل، وعدم الاكتفاء بتحصيل رخصة لهم يسهل إلغاؤها.

وأكّدت الرّخصة أنها تشمل “الحكومة السورية الجديدة بعد 13 أيار/ مايو”، في إشارةٍ إلى أن اللقاء بين الرئيس الأميركي دونالد ترامب والرئيس أحمد الشرع، في 14 أيار/ مايو 2025، يُعَدّ بداية اعتراف أميركا بالحكومة السورية، على الرغم من أن الحكومة الجديدة تشكّلت في 30 آذار/ مارس 2025.

الرخصة المتعلقة بالبنك التجاري السوري

أصدرَت شبكة مكافحة الجرائم المالية التابعة لوزارة الخزانة الأميركية في عام 2011 تقريرًا اعتبرت فيه أن البنك التجاري السوري هو “أداة لغسل الأموال والجرائم المالية”^[34]، وذلك بناء على قانون باتريوت لمكافحة الإرهاب، وفي 23 أيار/ مايو 2025، أصدرت الشبكة قرارًا يشمل إعفاءً مؤقتًا مفتوحَ المدة للبنك التجاري السوري، يتيح ما يلي:

يمكن للبنوك الأميركية أو البنوك الأجنبية العاملة في الولايات المتحدة فتح حسابات مراسلة وإدارتها لصالح البنك التجاري السوري.
تُمكّن البنك من إجراء تحويلات دولية بالدولار.
التعامل مع البنوك الأجنبية الأخرى التي كانت تخشى سابقًا أن يطبق عليها عقوبات ثانوية في حال تعاملها مع البنك التجاري السوري.

وعلى الرغم من الإعفاء الصادر، ما زال البنك موجودًا على قوائم قانون “باتريوت”[35]، وذلك بحسب مادته رقم (311 ك) “مصدر قلق لغسل الأموال” منذ عام 2004^[36]، وقد أعفي مؤقتًا، بحسب القانون نفسه الذي ينصّ بناء في مادتيه “”U.S.C. S 5318)a)(7)”” و”” C.F.R. S1010.970″” على أنه من صلاحيات شبكة مكافحة الجرائم المالية FinCEN أن تمنح استثناءات أو إعفاءات كلية أو جزئية، بتفويض من وزير الخزانة الأميركي، وبالتنسيق مع وزارة الخارجية، ومن ثمّ لا يُشكّل هذا الإعفاء بوابة لعودة البنك التجاري السوري إلى النظام العالمي المالي، لأن هناك عائقين أمام هذه العودة، أولها وجوده على قوائم باتريوت، وثانيها عوائق تقنية داخلية متعلقة بطبيعة النظام المالي السوري وقِدَم قوانينه وبنيته.

الإعفاء من قانون قيصر لمدة 180 يومًا

ينص قانون قيصر على فرض عقوبات ثانوية ضد المواطنين غير الأميركيين والجهات الأجنبية التي تقدّم دعما ماديًا أو تقنيًا أو ماليًا إلى الحكومة السورية أو إلى أيٍّ من مؤسساتها الأمنية والعسكرية، وبموجب الإعفاء المؤقت لمدة 180 يومًا الصادر عن وزارة الخارجية الأميركية، يُعلّق تطبيق هذه العقوبات على الأفراد والجهات غير الأميركية التي تتعامل مع الحكومة السورية الجديدة والكيانات المذكورة في الرخصة العامة رقم 25.

الأمر التنفيذي من قبل ترامب لرفع العقوبات عن سورية

أصدر الرئيس الأميركي دونالد ترامب، في 30 حزيران/ يونيو 2025، أمرًا تنفيذيًا لرفع العقوبات عن سورية^[37]، وشمل الأمر إلغاء 6 قوانين تنفيذية، أقدمُها الأمر التنفيذي رقم 13338 لعام 2004، وأحدثُها الأمر 13582 لعام 2011، ويحمل الأمر التنفيذي الأخير تطورًا اقتصاديًا مهمًّا، إذ إنه سمح بتصدير المعدات العسكرية والتقنية إلى سورية، بعد إلغاء القرار الصادر عام 2004[38]، الذي نصّ سابقًا على حظر التصدير لسورية ضمن 3 مستويات:

حظر كامل على تصدير الأسلحة والمعدات العسكرية بكل أنواعها الخفيفة والمتوسطة والثقيلة.
حظر على تصدير المواد المدرجة في قائمة مراقبة التجارة (CCL) التي تشمل تقنيات الاتصالات المتقدمة ومعدات الحفر النفطي وكل المعدات مزدوجة الاستخدام (استخدام مدني وعسكري).
حظر كل المنتجات الأميركية غير الغذائية والطبية، وهذا يشمل الأجهزة الصناعية والأدوات البرمجية ووسائل النقل البري والجوي وغيرها.

ومن ثم، فتح إلغاء هذا القرار المجالَ أمام إمكانية واشنطن تسليح الجيش السوري الناشئ، وإعادة تأهيل البنية التحتية التقنية في سورية بمُعدّات أميركية، مع إمكانية إدخال المعدات الأميركية ضمن القطاع النفطي السوري.

ونصَّ الأمر التنفيذي على إلغاء القرار رقم 13582 الصادر عام 2011 الذي كان ينصّ على تجميد جميع ممتلكات ومصالح الحكومة السورية في أميركا[39]، ولا يشمل القرار الأشخاص السوريين أو الشركات الخاصة التي جُمّدت أموالها إلا إذا كانوا مُكلّفين من قبل الحكومة السورية الحالية.

وخوّل الأمر التنفيذي الصادر وزيرَ الخارجية الأميركي، بعد تشاوره مع الخزانة الأميركية، إلغاء العقوبات كليًا أو جزئيًا، إذا وجد الوزير أن الشروط الواردة في المادة “7431(a)” في قانون قيصر مستوفاة، وهي تشمل “كتابة دستور، وإجراء انتخابات، وانتقال سياسي”، ورفع تصنيف سورية من لائحة العقوبات لقانون ” Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act of 1991″ الذي يتضمن معاقبة الدول التي تستخدم السلاح الكيمياوي أو البيولوجي، وكانت سورية قد صُنّفت ضمن اللائحة بعد ارتكاب نظام الأسد مجزرة الكيمياوي في الغوطة الشرقية، في آب/ أغسطس 2013، وتَبِع إضافة سورية إلى القائمة حينها:

حظر كل المساعدات الخارجية لسورية (باستثناء الإنسانية منها)
منع تصدير التكنولوجيا الحساسة بشكل كامل إلى سورية
منع التمويل أو تقديم قروض حكومية للدولة السورية
بداية فرض القيود الفعلية بين البنوك الأميركية والبنوك السورية.

وشمل الأمر التنفيذي الإعفاء من بعض فقرات “قانون محاسبة سورية والسيادة اللبنانية”، الذي صدر عام 2003[40]، وهو الأساس القانوني الذي شرّعه الكونغرس من أجل إصدار أوامر تنفيذية لاحقة، ويشمل الإعفاء الفقرتين /(a)(1)/ و /(a)(2)(A)/ اللتين تسمحان بتصدير معدات مزدوجة الاستخدام (عسكريًا ومدنيًا)، وتقديم مساعدات اقتصادية إلى الحكومة السورية. ويفتح الأمر التنفيذي الذي وقّعه الرئيس ترامب في 30 حزيران/ يونيو 2025 نظريًا مساحات اقتصادية جديدة في العلاقات السورية – الأميركية، مثل إمكانية عودة التبادل التجاري الحكومي الرسمي، وتمكين المؤسسات المالية السورية من الحصول على قروض عبر المؤسسات الأميركية والدولية، والسماح للشركات الاستثمارية الأميركية بفتح قنوات للعمل في سورية.

رابعًا: العقوبات الأميركية القائمة على سورية

بعد لقاء الرئيسين الشرع وترامب في الرياض، في 14 أيار/ مايو 2025، وإصدار الحكومة الأميركية رخصتَين وأمرًا تنفيذيًا رئاسيًا، برز سؤال حول ماهية العقوبات الأميركية المتبقية على سورية، وانعكاساتها على الواقع الاقتصادي السوري، ولا سيّما أنّ العقوبات الأميركية على سورية بدأت منذ عام 1979.

يمكن تقسيم أنواع العقوبات المتبقية على سورية إلى نوعين رئيسيين، وفقًا للجهة التي تُصدر القرار:

عقوبات صادرة بموجب أوامر تنفيذية (Executive Orders) يصدرها الرئيس الأميركي.
عقوبات تستند إلى قوانين فيدرالية يقرّها الكونغرس الأميركي، مثل قانون محاسبة سورية وقانون قيصر، ويحتاج إلغاؤها إلى تشريع جديد من الكونغرس، ويحقّ للرئيس الأميركي تقديم إعفاءات لها بشروط محددة، بحسب كل قانون.
الأوامر التنفيذية للعقوبات المتبقية على سورية:

بعد الأمر التنفيذي الذي أصدره الرئيس الأميركي، في 30 حزيران/ يونيو؛ ألغيت 6 قوانين تنفيذية سابقة متعلقة بسورية، وبقي أمران تنفيذيان فقط فاعلان: الأول هو القانون 13894 الصادر عام 2019^[41]، الذي استهدف بالعقوبات الأفراد والكيانات المتورطة في انتهاكات حقوق الإنسان ودعم نظام الأسد؛ والثاني هو القانون 14142 الذي يُعدّ توسعة للأمر الأول^[42]، حيث ضَمّ الأفرادَ والكيانات المتورطة في تجارة المخدرات وفي انتهاك حقوق الإنسان وفي دعم نظام الأسد سابقًا. ومن ثم، لا يوجد أيّ أوامر تنفيذية تؤثر في الدولة السورية القائمة أو الاقتصاد السوري، وما يرتبط به من مؤسسات وبنوك.

القوانين المتبقية المتعلقة بالعقوبات على سورية:

تختلف آليات إلغاء القوانين عن آليات إلغاء الأوامر التنفيذية التي يستطيع الرئيس إلغاءها؛ فعلى صعيد القوانين نفسها، ثمة نوعان يتعلقان بسورية:

قوانين موجهة لسورية بشكل مباشر، مثل قانون قيصر، ولا يستطيع الرئيس الأميركي إلغاءها، ولكنه يستطيع أن يقدّم إعفاءات منها.
قوانين عامّة غير موجّهة لسورية خاصة، ولكن أضيفت إليها سورية، مثل “قانون باتريوت”، ويستطيع الرئيس تقديم إعفاء لأجزاء منها فقط.

وبالعودة إلى كلّ القوانين المتعلّقة بالعقوبات على سورية؛ نجد (كما يبيّن الشكل 3) أنّ القوانين الخاصة بسورية هي: قانون قيصر، قانون محاسبة سورية، وسيادة لبنان. ومن المهمّ أن يُلغى كِلا القانونين، مع الحفاظ على لوائح العقوبات الموجّهة إلى رموز نظام الأسد وشبكاته الاقتصادية والعسكرية.

ويمكن إلغاء تلك القوانين عبر مسارَين أساسيين:

المسار الأول: عبر مقترح تشريعي مستقلّ (Stand-alone Bill)، يُقدّم من قبل عضو في مجلس الشيوخ أو مجلس النواب، مثل المقترح المقدّم حاليًا حول إلغاء قانون قيصر، وما بعد هذا المقترح، هناك خطوات عدة:

في حال وافق مجلس الشيوخ على القانون، يُرسَل إلى مجلس النوّاب للموافقة عليه.
إذا أقرّه المجلسان، يُرسَل إلى الرئيس، فإما أن يصبح قانونًا وإما أن يُرفَض.
في حال كان هناك رفض من الرئيس، يمكن تجاوز الرفض وإقراره ليصبح قانونًا، وذلك إذا حصل على أغلبية الثلثين في مجلسَي الشيوخ والنواب، إلا أنّ هذا المسار يُعدّ طويلًا، لكونه بحاجة إلى توافق سياسي قويّ بين الحزبين الجمهوري والديمقراطي.

المسار الثاني: عبر تضمين الإلغاء عن طريق تضمينها في الميزانية الفيدرالية السنوية، حيث يمكن في النظام التشريعي الأميركي تضمين نصوص قوانين مستقلة داخل قوانين الميزانية، ويمكن أيضًا إقرار القوانين بنفس الطريقة، حيث تم إقرار قانون قيصر في نهاية عام 2019، مع الميزانية الفيدرالية لعام 2020. وتُعدّ هذه الطريقة هي الأنجع لإلغاء القوانين المتعلّقة بسورية، لأنها تدرج نصوص الإلغاء داخل قوانين كبيرة (Omnibus Bills)، كما حدث حين تمت عملية إزالة روسيا من قانون “جاكسون-فانيك”^[43]، حيث أزيلت من القانون بعد أن أدرج نص الإلغاء داخل مشروع قانون الميزانية المتعلق بالتجارة والدفاع، تحت اسم “Russia and Moldova Jackson–Vanik Repeal and Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act of 2012”، وألغي من خلال إدخاله في الميزانية في كانون الأول/ ديسمبر 2012، بعد إقراره سابقًا عام 1974.

الخاتمة

يمكن قراءة السلوك الأميركي، تجاه الحكومة السورية بعد سقوط الأسد، من خلال تحليل خطوات التدرّج في تغيير طبيعة العلاقات؛ إذ بدأ بتخوفات من أطراف داخل الإدارة الأميركية، ثم ظهرت بوادر رغبةٍ في كسر الجمود الدبلوماسي بين البلدين، بوساطة عربية وتركية، تجلّت في تصريحات المسؤولين الأميركيين الإيجابية، قبيل لقاء الشرع-ترامب، وفي منح رخصتَين لسورية مميزتين عن السلوك الأميركي المعتاد للرّخص الذي لا يستهدف بلادًا معاقبة في قطاعات حيوية. وكانت الرخص الأميركية لسورية بمنزلة مؤشرات على انفتاح سياسي قادم، حتى وصل المسار السياسي إلى الأمر التنفيذي الذي أصدره ترامب بإلغاء بعض الأوامر التنفيذية السابقة، وإعفاء سورية من بعض فقرات القوانين التي تشملها في العقوبات، وإيعازه لوزير خارجيته بمراجعة وجود سورية على قوائم البلاد الداعمة للإرهاب.

ومن جانب آخر، يبدو أن المسار الدبلوماسي ما زال طويلًا، أمام الحكومة السورية والتجمعات السورية الأميركية في واشنطن، لإكمال عملية إلغاء القوانين الموجهة للعقوبات على سورية، ولا سيّما مع استمرار التوترات في جنوب سورية، وعدم وضوح خطوات الاتفاق الذي وُقّع بين الحكومة السورية الانتقالية وقوات (قسد)، وسيكون إقرار الميزانية الفيدرالية الأميركية في نهاية العام فاصلًا في قدرة الدبلوماسية السورية، عبر تواصلاتها المباشرة مع واشنطن والوسطاء الإقليميين، على إتمام مقترح إلغاء قانون قيصر وباقي القوانين، وتضمينها في إقرار الميزانية، ليدخل إلغاؤها حيّز التنفيذ مع بداية عام 2026.

المراجع

يمان زباد، العقوبات الأميركية على سورية: بين الإرث الثقيل والسيناريوهات المستقبلية، مركز حرمون للدراسات المعاصرة.
Blocking Property and Suspending Entry of Certain Persons Contributing to the Situation in Syria, Federal Register, 17 OCT 2019.
Blocking Property of Certain Persons and Prohibiting the Export of Certain Goods to Syria, Federal Register, 13 MAY 2004.
Blocking Property of the Government of Syria and Prohibiting Certain Transactions with Respect to Syria, Federal Register, 22 AUG 2011.
Department Press Briefing – April 29, 2025, Tammy Bruce, Department Spokesperson.
Office of Foreign Assets Control, Authorizing the Exportation of Certain Graduate Level Educational Services and Software, 25 AUG 2022.
Office of Foreign Assets Control, Certain Transactions Involving the IV Venezuelan National Assembly, the Interim President of Venezuela, and Certain Other Persons Authorized, 04 JAN 2021.
Office of Foreign Assets Control, GENERAL LICENSE 3, Authorizing Official Activities of Certain International Organizations Involving the Ministry of National Defense or the Ministry of Energy and Natural Resources of the Government of Turkey.
Office of Foreign Assets Control, GENERAL LICENSE NO. 22, Authorizing Activities in Certain Economic Sectors in Non-Regime Held Areas of Northeast and Northwest Syria.
Office of Foreign Assets Control, Issuance of Iran-related General License, 20 MAY 2025.
Office of Foreign Assets Control, Issuance of New Russia-related General License; Publication of Updated Russia-related Frequently Asked Questions; Publication of Arabic Translations of Counter Terrorism General Licenses, 07 APR 2025.
Office of Foreign Assets Control, Issuance of Russia-related General License, 25 OCT 2023.
Office of Foreign Assets Control, Issuance of Venezuela-related General License and Associated Frequently Asked Questions, 17 APR 2024.
Office of Foreign Assets Control, Syria General License 21B, Authorizing Certain Activities to Respond to the Coronavirus Disease 2019 (COVID-19).
Office of Foreign Assets Control, Syria General License 23, Authorizing Transactions Related to Earthquake Relief Efforts in Syria.
PROVIDING FOR THE REVOCATION OF SYRIA SANCTIONS, White House, 30 JUN 2025.
Taking Additional Steps with Respect to the Situation in Syria, Federal Register, 17 JAN 2025.
U.S. Department of the Treasury, Treasury Designates Commercial Bank of Syria as Financial Institution of Primary Money Laundering Concern, 11 MAY 2025.
US Congress, Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act of 2003, 12 DEC 2003.
US Department of STATE, Sanctions Revoked Following Sustained Positive Action by the Government of Sudan, 06 OCT 2027.
USA Committee, Senator Warren and Representative Wilson Lead Bipartisan Call for Updates to Outdated Syria Sanctions to Support Reconstruction and Promote Stability in Region, 21 MAR 2025.
United State Committee on Foreign Relations, To repeal the Caesar Syria Civilian Protection Act of 2019, 18 JUN 2025.

^[1] US Department of STATE, Sanctions Revoked Following Sustained Positive Action by the Government of Sudan, 06 OCT 2027, https://bit.ly/4dMY08U

[2] Office of Foreign Assets Control, Issuance of Venezuela-related General License and Associated Frequently Asked Questions, 17 APR 2024, https://bit.ly/3Urj4cc

[3] Office of Foreign Assets Control, Issuance of Russia-related General License, 25 OCT 2023 https://bit.ly/4mH8euO

[4] Office of Foreign Assets Control, Issuance of New Russia-related General License; Publication of Updated Russia-related Frequently Asked Questions; Publication of Arabic Translations of Counter Terrorism General Licenses, 07 APR 2025 https://bit.ly/4oyhinr

[5] Office of Foreign Assets Control, Certain Transactions Involving the IV Venezuelan National Assembly, the Interim President of Venezuela, and Certain Other Persons Authorized, 04 JAN 2021 https://bit.ly/3UmPepg

[6] Office of Foreign Assets Control, Authorizing the Exportation of Certain Graduate Level Educational Services and Software, 25 AUG 2022 https://bit.ly/4ltPvBD

^[7] يمان زباد، العقوبات الأميركية على سورية: بين الإرث الثقيل والسيناريوهات المستقبلية، مركز حرمون للدراسات المعاصرة، 05 شباط/ فبراير 2025، شوهد في 5 تموز/ يوليو 2025، الرابط: https://bit.ly/4lHBlO7

[8] Office of Foreign Assets Control, Issuance of Iran-related General License 20 MAY 2025 https://bit.ly/4oAqNCs

^[9] Senators grill Tulsi Gabbard on Snowden, Syria at hearing to be intelligence chief, The Washington Post, 30 JAN 2025 https://bit.ly/44LRsTF

^[10] Senator Warren and Representative Wilson Lead Bipartisan Call for Updates to Outdated Syria Sanctions to Support Reconstruction and Promote Stability in Region, USA Committee , 21 MAR 2025 https://bit.ly/4dODHYM

^[11] Steve Witkof X page, 22 MAR 2025 https://bit.ly/4kAWmt6

^[12] سوريا.. الشرع يلتقي عضو الكونغرس الأمريكي كوري ميلز، وكالة الأناضول، 19 نيسان/ أبريل 2025، شوهد في 23 حزيران 2025، الرابط: https://bit.ly/4lbJkTg

^[13] Department Press Briefing – April 29, 2025, Tammy Bruce, Department Spokesperson, https://bit.ly/43LoqDj

^[14] سوريا.. الشرع يلتقي عضو الكونغرس الأمريكي كوري ميلز، مرجع سابق.

^[15] وزير المالية: صندوق النقد الدولي يعيّن رون فان رودن رئيسًا لبعثته في سوريا، تلفزيون سوريا، 23 نيسان/ أبريل 2025، شوهد في 02 حزيران/ يونيو 2025، الرابط: https://bit.ly/4mIm8gW

^[16] باستثناء الدفاع والداخلية.. واشنطن تسمح بتمويل قطري لرواتب القطاع العام في سوريا، تلفزيون سوريا، 07 أيار/ مايو 2025، شوهد في 02 حزيران/ يونيو 2025، الرابط: https://bit.ly/3ZeaEaZ

^[17] Can Syria Recover? Why Sanctions Relief Is Not Enough, Foreign Affairs 27 MAY 2025 https://bit.ly/4dMbemr

^[18] Trump administration lifts broad sanctions against Syria, The Washington Post, 24 MAY 2025 https://bit.ly/3FA9iR8

^[19] Secretary Marco Rubio on X, 24 MAY 2025 https://bit.ly/3T4LKqC

^[20] U.S., EU, and UK Move to Ease Sanctions on Syria, but Compliance Complexity Remains, Folyhoag 16 MAY 2025 https://bit.ly/444W4nV

[21] هي منظمة دولية غير حكومية تُعنى بمنع النزاعات وتحليل أسبابها وبتقديم توصيات سياسية مستقلة لتفاديها أو حلّها، تأسست عام 1995، وتصدر تقارير تحليلية حول الأزمات السياسية والأمنية في مختلف مناطق العالم، مستهدفة صناع القرار والمؤسسات الدولية.

^[22] Rethinking UN Sanctions on Syria’s Interim Leaders, Crisis Group, 28 MAY 2025 https://bit.ly/4mEZB4u

^[23] الشرع يلتقي باراك وترمب سيعلن سوريا دولة “غير راعية للإرهاب” قريبًا، تلفزيون سوريا، 29 أيار/ مايو 2025، شوهد في 20 حزيران/ يونيو 2025، الرابط: https://bit.ly/3TagAhO

^[24] United State Committee on Foreign Relations, To repeal the Caesar Syria Civilian Protection Act of 2019, 18 JUN 2025 https://bit.ly/4lv3BDn

^[25] Office of Foreign Assets Control, GENERAL LICENSE 3, Authorizing Official Activities of Certain International Organizations Involving the Ministry of National Defense or the Ministry of Energy and Natural Resources of the Government of Turkey https://bit.ly/40MM8NY

^[26] Office of Foreign Assets Control, Syria General License 21B, Authorizing Certain Activities to Respond to the Coronavirus Disease 2019 (COVID-19), https://bit.ly/4aN45R1

^[27] Office of Foreign Assets Control, GENERAL LICENSE NO. 22, Authorizing Activities in Certain Economic Sectors in Non-Regime Held Areas of Northeast and Northwest Syria https://bit.ly/4hpRBBE

^[28] Trump administration lifts broad sanctions against Syria, The Washington Post, 24 MAY 2025 https://bit.ly/3FA9iR8

^[29] Syria General License 23, Authorizing Transactions Related to Earthquake Relief Efforts in Syria, Office of Foreign Assets Control https://bit.ly/4goR4yn

^[30] PROVIDING FOR THE REVOCATION OF SYRIA SANCTIONS, White House, 30 Jun 2025 https://bit.ly/4kiBdDt

^[31] اختصار لعبارة: (SPECIALLY DESIGNATED NATIONALS AND BLOCKED PERSONS LIST)، وهي قائمة الأشخاص والكيانات المعاقبة أميركيًا، ويديرها مكتب مراقبة الأصول الأجنبية (OFAC) التابع للوزارة، وتعتبر بمثابة قائمة سوداء أميركية تستهدف المصنفين من قبل أميركا كإرهابيين أو المسؤولين والمستفيدين من بعض الأنظمة الاستبدادية.

^[32] اللائحة الدولية لتجارة الأسلحة International Traffic in Arms Regulations الصادرة عن وزارة الخارجية الأميركية.

^[33] لائحة إدارة الصادرات Export Administration Regulations، الصادرة عن وزارة الخارجية الأميركية.

^[34] Financial Crimes Enforcement Network, Guidance to Financial Institutions on the Commercial Bank of Syria, 10 AUG 2011 https://bit.ly/3I2O0fR

[35] قانون باتريوت أو قانون مكافحة الإرهاب هو قانون أقرّته أميركا بعد هجمات 11 أيلول/ سبتمبر 2001، ويستهدف الكيانات والدول التي تُعتبر مصدرَ تهديد للأمن القومي الأميركي.

^[36] U.S. Department of the Treasury, Treasury Designates Commercial Bank of Syria as Financial Institution of Primary Money Laundering Concern, 11 MAY 2025, https://bit.ly/3I9lJ7n

^[37] لم يصدر له رقم بعد، لأنه لم يُطبَع في السجل الفيدرالي حتى تاريخ 01 تموز/ يوليو 2025، إذ يضاف الرقم بعد الطبع والإضافة.

[38] Federal Register, Blocking Property of Certain Persons and Prohibiting the Export of Certain Goods to Syria, 13 MAY 2004 https://bit.ly/41IUFCP

[39] Federal Register, Blocking Property of the Government of Syria and Prohibiting Certain Transactions With Respect to Syria 22 AUG 2011 https://bit.ly/4fUUURr

[40] US Congress, Syria Accountability and Lebanese Sovereignty Restoration Act of 2003, 12 DEC 2003 https://bit.ly/45OUOHl

^[41] Blocking Property and Suspending Entry of Certain Persons Contributing to the Situation in Syria, Federal Register, 17 OCT 2019 https://bit.ly/3TSWPvi

^[42] Taking Additional Steps With Respect to the Situation in Syria, Federal Register,17 JAN 2025 https://bit.ly/3G5mJZP

^[43] قانون أُقر في عام 1974 كجزء من قانون التجارة الأميركي، ونص على حرمان الدول التي تُقيد الهجرة من العلاقات التجارية الوطيدة مع أميركا.